Heraldo Muñoz: Más allá de la pobreza: Los nuevos retos de políticas de cohesión social

11 jul 2013

VI Foro Ministerial sobre Desarrollo

Me complace darles la bienvenida a este Sexto Foro Ministerial de Desarrollo de PNUD. Agradezco especialmente a Juan Manuel Gonzalez de Linares, Representante Adjunto de la Misión de España por el apoyo sostenido de AECID a este foro y los temas prioritarios de nuestra región.

Quiero agradecer a nuestros invitados por su generosa concurrencia. Sabemos que las agendas de ministras y ministros no dan tregua. Esperamos que estas jornadas sean de utilidad e interés para todos ustedes.

Este foro se centrará en los retos de las políticas sociales --retos propios de Países de Renta Media que se transforman, que adquieren capas medias emergentes y que ven cambios en las expectativas reales y subjetivas de sus poblaciones.

Nuestra región no sólo está cambiando, sino que lidera las transformaciones en políticas sociales innovadoras a nivel global. Hoy y mañana tendremos la oportunidad de conocer las innovaciones en cada país, y de compartir el estado del arte regional. Contamos también esta tarde con la presencia del distinguido economista Michael Porter, quien nos acompaña para hablar sobre retos económicos de los países de la región en la coyuntura actual.   

Quiero, en los próximos minutos, compartir algunas de las lecciones que hemos aprendido en los últimos años sobre la lucha contra la desigualdad en la región más desigual del mundo. La desigualdad sigue marcando el perfil latinoamericano del desarrollo. 10 de los 15 países más desiguales del mundo están en Latinoamérica.  El Índice de Desarrollo Humano de la región cae en 25.7 puntos cuando se incorpora el factor desigualdad.

I

Pese a ello, hemos constatado que la desigualdad de ingresos se puede reducir con la acción deliberada de políticas sociales y mercados laborales dinámicos.

No sólo ha declinado la pobreza en Latinoamérica. En 16 de los 17 países para los cuales tenemos datos comparables, ha declinado la desigualdad de ingresos en los últimos 10 años.

En algunos países, la desigualdad se redujo de manera acelerada. En Nicaragua, Bolivia y Ecuador, el coeficiente Gini cayó, en promedio, 2 puntos porcentuales por año. El promedio regional de reducción de desigualdad se situó en torno a 1 punto porcentual por año.

¿Qué causó la reducción en la desigualdad?

Primero, la desigualdad se redujo gracias a mejoras sustanciales en los ingresos laborales de las personas pobres y vulnerables –que representan entre 40 y 60 por ciento de la magnitud de la mejoría. Esto es significativo, porque muestra el poder dinámico de un crecimiento intensivo en mano de obra –en el caso regional, concentrado en los sectores de servicios. También muestra la efectividad de políticas laborales activas establecieron  ayudaron un piso mínimo salarial y la distribución de ingresos en tiempos de bonanza.

Segundo factor explicativo son las transferencias sociales –que representan entre 10 y 20 por ciento de la reducción de la desigualdad. Los países de América Latina y el Caribe han sido pioneros en el diseño e implementación de programas de transferencias condicionadas desde hace ya una década. Estos programas ayudan a acumular capital humano en el mediano plazo –generando incentivos a que los niños asistan a la escuela y a que madres expectantes tengan acceso a servicios integrales de salud. En el corto plazo, implican transferencias de ingresos que impactan directamente sobre el bienestar de hogares pobres y vulnerables.

La tercera vía para la reducción de la desigualdad es demográfica, lo cual explica cerca del 10 por ciento de la mejora. La región vive un histórico dividendo demográfico que ha reducido la tasa de dependencia laboral, empujada por una mayor participación laboral femenina y el ingreso de jóvenes al mercado laboral. A pesar ello,  seguimos albergando un gran número de NINIs –jóvenes que ni estudian ni trabajan--  y seguimos observando importantes brechas de remuneración entre hombres y mujeres. Pero dividendo demográfico muestra señales de “envejecimiento”. Sabemos que la bonanza demográfica se agotará en los próximos 10 a 20 años.

Un mecanismo causal critico es lo que podemos llamar los “retornos a la educación”; es decir, las diferencias entre lo que gana alguien con un diploma universitario versus alguien con estudios primarios. En la región, la brecha de remuneración cayó, gracias a políticas de acceso masivo a la educación y a la expansión de crecimiento económico intensivo en mano de obra.

 

II

Por otra parte, hemos aprendido que el proceso de reducción de la desigualdad no es meramente tecnocrático. Involucra a la sociedad en general –que incluye clases medias emergentes con expectativas crecientes—e incluye retos políticos, que en algunos casos generan episodios de conflicto social.

Muchas de las protestas callejeras, movilizaciones y conflictos sociales en América Latina son protestas de las nuevas clases medias crecientemente endeudadas que aspiran a más, y exigen servicios públicos de calidad y trato digno.

Este grupo de capas medias, está compuesto por individuos que ganan entre 4 y 10 dólares (PPP) al día –y suman cerca del 39% de la población.

Este grupo es más “vulnerable” que de “clase media” por su perfil educativo, laboral y tenencia de activos que son más parecidos a los de hogares pobres, que a los de hogares de clase media.

Los retos políticos salientes de los nuevos estratos medios –vulnerables  y clases medias—tienen que ver con la cohesión social –una agenda común que no debe terminar ni en la frustración ni en un nuevo status quo.

Creo que también hemos aprendido que las tensiones sociales son a veces catalizadoras de cambios propositivos y progresivos. No todo conflicto es negativo. No toda transformación se da sin tensión. El reto es construir la institucionalidad adecuada para dar respuesta a un nuevo nivel de ciudadanía de alta intensidad. Y sabemos que no todas las respuestas son, ni deben ser técnicas. La cohesión se construye haciendo, participando, ampliando el espectro de participación y dando respuesta a las necesidades emergentes. El proceso democrático es crucial.

III

El proceso de transformaciones de países de renta media y media alta está inconcluso. Sin políticas deliberadas de inclusión social –que confronten las múltiples desigualdades de manera explícita—es poco probable que mantengamos el ritmo de logros sociales y económicos de la última década.

Quedan algunos retos obvios para países de renta media, en dos áreas principales:

En lo fiscal, nuestra región deberá incrementar su presión tributaria hacia los niveles de los países OECD (que está alrededor del 30% del PIB, versus el 22% de LAC). Debemos hacerlo de maneras que no afecte a los hogares pobres y vulnerables. Los impuestos directos al ingreso o la propiedad deben subir; los impuestos indirectos al consumo, que son regresivos, deben bajar. El gasto fiscal también debe tornarse más efectivo. Mientras que países OECD reducen la desigualdad en sus países con políticas fiscales en el orden de 15 a 20 puntos porcentuales, el impacto equivalente en nuestra región oscila entre 2 y 3 puntos. Lo que una mano da (con transferencias sociales y servicios) la otra mano quita (vía impuestos indirectos).

En lo institucional, todos sabemos que la calidad de los servicios en nuestra región debe mejorar. Hemos visto una y otra vez en la región que las protestas sociales que empiezan apuntando a servicios públicos ineficientes “escalan” a otras demandas mayores y cuestionan, en algunos casos, la legitimidad misma de los gobiernos. Esta realidad envía un mensaje claro y fuerte: las instituciones eficientes, transparentes y abiertas a la participación ciudadana son tan importantes como los recursos fiscales.

Algunos pronósticos apuntan a una desaceleración del crecimiento económico en la región –por caídas en los precios de recursos naturales o políticas monetarias contractivas en el Norte. Si eso es así, necesitaremos traducir el menor crecimiento en más desarrollo humano, más igualdad de oportunidades y mejores servicios sociales a futuro. Esta es la tarea que todos tenemos por delante.